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    最高人民法院民二庭負責人就設立清算與破產審判庭答記者問
     

    充分發揮審判職能作用 加快審理公司強制清算與企業破產案件

    ——最高人民法院民二庭負責人就設立清算與破產審判庭答記者問

    發布時間:2016811   來源:人民法院報   記者:羅書臻

     

            近日,最高人民法院印發《關于在中級人民法院設立清算與破產審判庭的工作方案》。最高人民法院民二庭負責人近日就有關問題接受了記者的采訪。

        依法審理破產案件和設立清算與破產審判庭的意義

        問:依法審理破產案件對于推進供給側結構性改革,依法處置“僵尸企業”、完善企業退出機制有哪些積極作用?為什么要設立專門的清算與破產審判庭?

        答:黨的十八屆五中全會提出要“更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法化解產能過剩,加大政策引導力度,完善企業退出機制”。中央經濟工作會議進一步明確要加強供給側結構性改革,抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務,結構性改革的重點是化解過剩產能,當務之急是依法處置“僵尸企業”。推進供給側結構性改革、化解產能過剩既是經濟持續健康發展的必要步驟,也是當前中央的重大工作部署。破產審判工作是實現破產法律制度功能,運用法治辦法化解產能過剩、淘汰“僵尸企業”,完善企業退出機制的重要方式,對于促進供給側結構性改革目標的實現有重要作用。為了貫徹落實黨中央推進供給側結構性改革的重大決策部署,適應我國經濟發展的新常態,我們立足于破產案件審判工作的特點及其重要作用,決定在全國法院設立清算與破產審判庭,以確保破產審判工作的常態化、規范化、法治化。

        首先,設立清算與破產審判庭是完善破產案件審理機制,落實中央推進供給側改革、依法處置“僵尸企業”工作部署的重要舉措。當前,增速回落是經濟進入新常態的一個重要特征,經濟下行壓力加大仍是我國經濟運行面臨的最突出問題。較多企業生產經營面臨較大困難,結構性矛盾突出,呈虧損狀態。今后一段時間,這些企業將會作為“僵尸企業”進入重整或清算程序,這就對法院工作提出了嚴峻考驗。為確保依法處置“僵尸企業”工作的順利進行,人民法院必須未雨綢繆,設立專門的破產審判庭,配備足額、專業的審判人員,健全工作機制,為改革工作的順利推進提供司法保障。

        其次,設立專門審判庭是健全市場主體退出機制,為市場經濟運行創造良好環境的必然要求。通過破產程序,可以實現債務的有序清償,使符合條件的企業合法有序退出市場,使困境企業通過重整、和解等程序解困復興,從而促進國家金融和社會秩序的穩定。近年來,我國破產案件受理數量一直在低位徘徊,大部分資不抵債企業本該適用破產程序退出市場,卻因為種種原因并未啟動。這種局面阻礙了企業破產法的貫徹實施,使破產制度未能發揮其應有作用,顯然也不利于“僵尸企業”司法處置工作的開展。通過建立專門審判庭,充分發揮審判機構的職能作用,促使企業通過合法方式有序退出市場,即使只有三分之一的吊銷、注銷企業進入破產重整程序,全國破產案件收案數預計也將有大幅提高。對于保護債權人利益、確保市場主體有序退出等方面將發揮重要作用,從而實現破產法律制度維護良性市場環境和信用體系的制度功能。

        此外,在法院設置專業的破產審判機構,也是破產法制發達國家的成功經驗。在美國,破產法為聯邦立法,設立有專門的破產法院。韓國在首爾中央地方法院設立專門的破產部,受理首爾及周邊地區的破產案件。德國在地方法院也有專門的破產法庭負責破產程序。從國外經驗來看,專門的破產審判機構因具有獨立性、專業性和體系完備性等特點,使其處于破產程序的核心主導地位,并作為破產程序中的裁判者維護和平衡各方利益,對于提升破產審判效率、推動破產法律依法實施、維護市場經濟健康運行起到重要作用。

        設立清算與破產審判庭的總體思路

        問:目前,全國法院破產審判機構的設立情況如何?請您介紹一下此次設立清算與破產審判庭的總體思路?

        答:總體而言,目前全國法院設立專門破產審判機構的進展情況比較緩慢。近年來,普通民事商事訴訟案件數量激增,人民法院整體上面臨“案多人少”困境。很多法院都將有限的審判力量全部投入到普通案件審判中,未建立專門的破產審判組織。從2014年底以來我們在部分法院開展破產審理方式改革試點工作的情況看,凡是設立專門清算與破產審判庭的法院,處理企業清算和破產事務的積極性高、效果好,對于提升破產審判隊伍的專業化也有助益。

        此次我們在總結改革試點經驗、適應新形勢的基礎上推動在中級人民法院設立清算與破產審判庭,這項工作的總體思路是:一是落實黨中央關于推進供給側結構性改革的決策部署,健全公司強制清算與企業破產案件審判組織,配齊配強專業審判力量,加快公司強制清算與企業破產案件審理。二是提高公司強制清算與企業破產案件審理的專業化水平,統一裁判標準,提高案件審判質效。三是與司法責任制、人員分類管理、職業保障制度和內設機構改革有效銜接、同步推進。四是立足各地經濟社會發展情況和法院實際,因地制宜,分類指導,穩步推進。

        在具體工作開展上,清算與破產審判庭的設立將堅持審慎、有序、科學、務實原則,分批次、分階段推進。根據各地經濟發展水平、僵尸企業處置工作的實際需求、破產案件審判工作情況,首先在北京、上海、天津、重慶四個直轄市的一個中級人民法院以及河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、四川等11個省的省會城市和副省級市中級人民法院設立清算與破產審判庭,設立工作將于近期完成。其余省(區)省會城市和副省級市中級人民法院將于201612月底前完成清算與破產審判庭設立工作。

        與此同時,按照扁平化管理和司法責任制改革要求,根據案件數量和崗位需要合理核定人員編制和法官員額,并可根據案件數量適當調整。設立清算與破產審判庭所需人員編制在現有編制內調劑解決。原有機構總數限額內調劑不了的,可以先行設立清算與破產審判庭,在下一步法院內設機構改革過程中調整到位。在設立清算與破產審判庭過程中,各地法院還應當同步推進破產審判法官隊伍和司法輔助人員的專業化建設。要加強法官和司法輔助人員的培訓,進一步提升法官和司法輔助人員的業務素質;要將紀律意識強、業務素質好、綜合能力強的同志向破產審判崗位適當傾斜;要結合破產審判工作特點,搭建成熟的破產審判團隊。目前,尤其要督促尚無破產審判法官的法院,加緊發掘、培養專門人才,確保專門審判人員及時到位。

        清算與破產審判庭的職能范圍與管轄

        問:清算與破產審判庭的職能范圍是什么?對于破產案件的管轄有哪些影響?

     

        答:清算與破產審判庭是指在法院內部為審理公司強制清算和企業破產案件而設立的專門的審判組織。其中“清算”二字特指我國現行公司法項下的強制清算案件,就破產案件的審理而言,主要包括:

        第一,清算與破產審判庭應當依法受理和審理破產清算、重整及和解案件。清算與破產審判庭應充分發揮破產審判職能,推進企業破產法的實施,加快僵尸企業出清步伐,對雖然已經具備破產原因但仍可能適應市場需要、有挽救價值的企業,要充分利用破產重整和破產和解制度,對其進行積極有效的挽救,實現企業再生,促進社會資源充分利用以及多方主體利益共贏;對不具有挽救希望和價值、符合破產清算條件的企業,則應及時啟動破產清算程序,促其快速、有序退出市場。通過依法審理各類破產案件,糾正信用定價體系扭曲、緩解匯市壓力和防范系統性金融風險,從而為市場創造良好融資環境和創新創業條件,并進一步釋放生產要素,更好地發揮市場機制的優勝劣汰功能,促進經濟轉型升級。

        第二,清算與破產審判庭應當加強對破產審判業務的調研和指導,并積極開展破產案件內部協調等工作。破產案件審理具有較強的專業性,清算與破產審判庭應立足于專業審判庭的地位,積極開展對相關審判實務、案件監督管理、司法統計信息、典型案例、管理人隊伍建設以及相關業界動態等方面的調研工作,不斷提高破產審判工作的專業性水平。加強破產案件審理過程中財產查封、拍賣以及執行等工作的協調,積極推動與地方政府建立企業破產工作統一協調機制,保障處置工作有序開展、穩妥推進,實現法律效果與社會效果有機統一。

        第三,依法審理破產衍生訴訟。衍生訴訟由破產案件審判部門集中審理,將減少不同審判部門分別審理的溝通成本,有利于審理破產案件的法官全面了解破產企業的情況,對破產清算工作更好監督指導。在衍生訴訟具體審理中,一是必須按照立案登記制的要求受理審理破產衍生訴訟案件;二是要依法做好破產衍生訴訟案件的管轄,防止濫用管轄來實施地方保護主義;三是要提高審判效率,不得拖延衍生訴訟的審理從而影響破產程序的進程。

        就破產案件的管轄而言,主要是出于以下幾方面的考慮:一是各地基層法院工作量不均衡,有的基層法院承擔了大量清算及破產案件的審理工作,而且隨著“僵尸企業”處置工作的推進,以及破產案件立案難問題的逐步解決,基層法院受案數還將上升,如果全部集中到中級法院審理,案多人少的矛盾將更為突出。二是從便利當事人訴訟、提高訴訟效率的角度考慮,對于地域遼闊、交通不便的省份,案件集中到中級法院管轄,將增加各方當事人訴訟成本。一些小微企業的破產案件地域性極強,債務人和財產多集中在基層法院轄區內,如果由中級法院管轄將給法院處置財產造成不便,從而影響辦案效率。第三,不利于審判資源的優化配置。如果將管轄權統一上移,中級法院辦案壓力突增,對基層法院來說也是審判力量的浪費。基于上述考慮,我們對中級法院集中管轄的問題沒有作出統一規定,而是建議由各高級法院綜合轄區內經濟狀況、地理環境、審判力量等情況,自行考慮是否由中級法院集中管轄此類案件。

        設立專業審判庭有利于加強破產案件的審理

        問:據我們了解,企業破產法實施以來每年進入人民法院的破產案件數量很少,主要是什么原因?設立專業審判庭是否有助于解決上述問題?

        答:2007年企業破產法實施后,全國各級法院審理的各類破產案件結案數量呈明顯下滑趨勢,近幾年來,隨著最高人民法院破產法相關司法解釋的相繼出臺,以及探索破產審判方式改革試點法院等工作的推動,各地法院主動適應經濟發展新常態,積極宣傳破產保護理念,破產案件數量有所上升,但上述破產案件數量與全國已吊銷、無營業公司的數量并不匹配。與發達經濟體相比,我國破產案件數量也明顯偏低。上述局面形成的原因,除社會有關方面對破產制度認識不全面、企業破產的外部配套制度不健全之外,法院機構建設不足也是重要因素之一。很多法院缺乏專門審判機構和人才,破產審判經驗不足,法院內部破產案件績效考核機制不合理,進而導致法官不愿辦理破產案件等,都在相當程度上影響了破產案件的受理。解決破產程序“啟動難”,就人民法院內部而言,主要就是從設立專門的破產審判機構著手,完善破產案件審理機制,打造專門破產審判隊伍,并建立科學的破產審判績效考核標準,逐步解決破產審判機構缺乏、破產審判能力不強、破產案件缺乏激勵等基礎性問題。

        實踐證明,審判機構的設置,不僅要考慮司法實踐的現實需求,更要具有前瞻性和預判性,根據市場經濟和社會發展趨勢提前做好規劃,才能主動應對形勢變化,充分發揮司法審判職能作用。清算與破產審判庭的設立,不僅是當前處置僵尸企業,服務供給側改革大局的需求,更是建立健全市場退出機制的必然要求,不能僅以現有的案件數量來考量審判庭設立的必要性。

        問:破產案件的審理有哪些特殊性?人民法院如何通過設立專業審判庭來加強和加快破產案件的審理?

        答:破產案件審理工作的確具有自身特點,其工作內容、流程、方式與普通案件都存在很大區別。從工作內容看,破產案件審理專業性強,且承擔了大量法庭之外的工作;從案件主體上看,破產案件涉及債務人、債權人、職工、政府等多方主體;從法律關系上看,一個破產案件同時會涉及到從物權到債權,從人身關系到財產關系,從勞動爭議到合同爭議的諸多法律關系;從審理周期上看,由于涉及諸多主體的利益,程序復雜,需要處理的事務多,造成破產案件審理周期較長;從社會影響的角度來說,企業進入破產程序后,各方矛盾較為集中,尤其是職工安置問題,處理稍有不當,就容易引發群體性、突發性事件。

        破產案件司法實踐現狀要求法院主動應對形勢變化,完善審判機構的規劃和設置,促進審判職能的專業化和明晰化,充分發揮破產審判庭司法職能,實現破產案件的依法受理,從而緩解、消除企業破產可能引發的社會負面影響。因此,成立專門的破產審判庭,是破產案件自身特殊性對破產審判機制提出的特殊要求,通過加強破產審判機構和專業力量建設,建立科學的破產案件績效考核機制,來調動審判部門和廣大法官辦理破產案件的積極性。專門審判庭的建立也有利于法院根據破產案件實際情況總結經驗,提高破產案件的審理效率,通過審判隊伍專業化建設提升破產案件審理水平,有效應對錯綜復雜的法律關系。

        破產審判需要進一步完善專業化建設

        問:破產管理人在破產程序中有重要作用,專業審判庭的設立對于完善法院對管理人的監督和指導、提升管理人隊伍素質有哪些積極影響?

        答:破產管理人隊伍素質直接決定著企業破產工作的質效。專業破產審判機構的建立,在提升破產審判專業性的基礎上,有助于加強對管理人隊伍的監督和指導,通過強化和規范對破產管理人的行業管理,健全完善統一的業務操作指引,提高管理人隊伍素質,確保管理人的職能作用得到充分適當的發揮。

        清算和破產審判庭成立后,其重要職責之一就是負責管理人隊伍的管理、培訓等相關工作。具體而言:一是要強化破產管理人隊伍建設。一方面,通過專業的破產審判庭引導擔任破產管理人的傳統中介機構吸收擅長企業管理、熟悉科學技術的專門人才,確保對企業破產重整、清算能作出準確有效評估。另一方面,加強對破產案件相關事項的指導和監督,推動破產管理人破產專業知識和執業能力的不斷提高。二是要做好管理人分級管理工作。破產案件個案之間差異較大。上市公司等大型企業和金融機構破產的專業性、技術性較強,事務繁重,而有的小微企業破產則相對簡單。根據案件復雜程度,針對不同類型的破產案件從不同級別、資質的管理人名冊中指定管理人,既有利于確保破產案件質量的提高和破產程序順利進行,又有利于管理人隊伍的發展壯大和整體素質提升。三是要引入淘汰機制,加強對管理人隊伍的監督。在實行管理人分級管理的基礎上,可以適時引入淘汰機制,即淘汰、增補和升降級制度。根據管理人辦理破產案件的業績和水平,對管理人名冊中的中介機構采取增補、除名、升降級措施,加強對破產管理人的有效監督,實現破產管理人自律性和專業性。

        問:根據您前面的介紹,清算與破產審判庭還將審理公司強制清算類案件,為什么要將這類案件也一并納入專業庭的審理范圍?

        答:將強制清算類案件納入破產審判庭的管轄范圍,主要是基于以下考慮:第一,根據《最高人民法院關于審理公司強制清算案件工作座談會紀要》第6條之的規定,公司強制清算案件在案件性質上類似于企業破產案件,應當由負責審理企業破產案件的審判庭審理。有條件的人民法院,可由專門的審判庭或者指定專門的合議庭審理公司強制清算案件和企業破產案件。合伙企業和個人獨資企業的強制清算案件,案件性質與公司強制清算近似,從司法實踐來看,也應納入清算與破產審判庭的審理范圍。第二,在當前經濟下行的趨勢下,較多企業生產經營面臨較大困難,結構性矛盾突出,呈虧損狀態。在強制清算期間,出現資不抵債情形的公司,可以直接進入破產程序。因此,將強制清算案件納入清算與破產審判庭的審理范圍,將更有利于案件處理,提高審判質效。第三,從審判實踐需求看,企業清算類案件案由規定不全面精確,部分法院以不存在該類案由為由不予立案,最終導致該類案件出現受理難等問題。因此,將這類企業的清算案件納入清算與破產審判庭的管轄范圍,有利于進一步規范受理程序,統一審判思路,從而解決審判實踐中存在的問題。正是基于上述考慮,此次設立破產專門審判機構時,將公司強制清算類案件,也納入該專門審判機構的案件審理范圍。

        問:您剛才談到,此次設立清算與破產審判庭是完善破產案件審理機制的重要舉措,下一步法院還將采取哪些配套措施來推動破產審判的專業化建設?

        答:在全面設立清算與破產審判庭,完善破產案件審理機制的基礎上,為全面推動破產審判的專業化建設,還需要從以下方面進一步完善相關配套措施。具體而言:

        第一,督促各地法院同步推進破產審判法官隊伍和司法輔助人員的專業化建設。要加強法官和司法輔助人員的培訓,進一步提升法官和司法輔助人員的業務素質。

        第二,完善公司強制清算與企業破產案件審判管理和考核辦法。要加快制定和完善切實可行的破產審判庭審理強制清算案件相關審理流程、管理規程等,為破產審判工作提供指導規范,實現破產案件審理有規可依、有據可循。

        第三,探索完善公司強制清算與企業破產案件快速審理機制。要積極探索破產案件審判工作的創新。如對于資產數額不大、經營地域不廣或特定小微企業,可以適用簡易破產程序,以提高企業破產案件審判效率。

        第四,加強與地方各級政府的溝通、協調工作,積極爭取黨委、政府和有關部門的支持。對于改革中出現的重大問題,各地法院要及時向最高人民法院報告。

        第五,加強與公安、財稅等相關部門溝通,借力相關部門和管理人,統籌協調解決破產案件中的疑難問題。通過各方力量的團結協作,不斷完善企業破產風險處置工作機制,實現破產案件審理專業化,維護經濟有序健康發展。

        第六,要加快協調完善破產外部配套機制。破產程序中的破產費用保障問題需要協調財政部門解決,破產企業稅收優惠問題需要協調稅務等部門解決,企業信用修復也需要工商機關、人民銀行等部門解決,此類問題均需要積極協調有關部門予以解決。

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