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    強化破產審判出清“僵尸企業” 服務保障供給側結構性改革
     

    強化破產審判出清“僵尸企業” 服務保障供給側結構性改革

    浙江省高級人民法院院長 陳國猛

    發布時間:201697  來源:人民法院報

     

        黨的十八屆五中全會提出要“更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法化解產能過剩,加大政策引導力度,完善企業退出機制”;中央經濟工作會議強調,要把積極穩妥處置“僵尸企業”作為化解產能過剩的牛鼻子,司法部門要依法為實施市場化破產程序創造條件。因此,運用破產程序處置“僵尸企業”將是今后一個時期人民法院的一項重要工作任務。近年來,浙江法院充分發揮破產審判在淘汰落后企業或產能方面的法律功能,引導和督促市場主體有序退出,促進生產要素優化配置,推動市場實現出清,既保護了企業和職工的合法權益,又助推了經濟轉型升級,為推進供給側結構性改革打開了一個重要通道。

        2015年,浙江法院共受理企業破產案件619件,審結312件,同比分別上升105%47%,受理和審結案件數量分別占全國的17%13%,通過司法程序化解銀行不良資產1325億元,盤活企業存量資產184億元,釋放土地資源1.5萬畝,房屋面積701萬平方米,力促一批可淘汰的“僵尸企業”退出市場,為實現兼并重組、轉型升級和“騰籠換鳥”創造了有利條件。一些區域性重大破產案件的審理也產生了良好的法律效果和社會效果。我省安吉法院審理的浙江同泰皮革公司執行轉破產清算案和紹興中院審理的浙江玻璃股份公司及其關聯公司合并破產案入選最高人民法院首次發布的10起破產典型案例。今年2月,最高人民法院專門在杭州召開全國部分法院依法處置“僵尸企業”工作調研及座談會,浙江法院在會上作了破產審判的經驗介紹,得到了最高人民法院、兄弟法院和省有關方面的充分肯定。今年5月,最高人民法院院長周強,全國政協副主席、中國人民銀行行長周小川就有關浙江破產審判工作作出重要批示,要求總結推廣浙江法院運用破產程序出清“僵尸企業”的成功經驗。可以說,破產審判已經成為浙江法院的一大工作亮點。

        一、理念先行,深刻認識破產審判對處置 “僵尸企業”、推進供給側結構性改革的重要意義

        強化破產審判出清“僵尸企業”,首先要轉變舊觀念、樹立新理念,要把法院當作“生病企業的醫院”,要讓“生病的企業”愿意到法院來,真正發揮破產法在市場經濟中的重要社會調整作用。

        破產程序是化解過剩產能的市場化、法治化路徑。中央要求在處置“僵尸企業”、化解產能過剩過程中,更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法。破產程序正契合了這一要求。一方面,破產程序可以很好地發揮對過剩產能的市場化、法治化識別功能。破產案件的受理標準有兩個:一個是資產負債表標準,即“資產不足以清償全部債務”;另一個是現金流標準,即“明顯缺乏清償能力”。債權人和債務人企業作為市場主體,對企業資金鏈斷裂、不能清償到期債務等情況感觸最靈敏、最真實;同時,作為破產申請的法律主體,依法提出破產申請,能夠最有效地識別“僵尸企業”。另一方面,破產程序可以很好地發揮對過剩產能的市場化、法治化處置功能。法院對于“僵尸企業”設備、土地、廠房等破產財產的處置,是在一整套完備的法律程序下進行的,接受債權人會議的全程監督,實行公開公正的拍賣變價處置,有利于實現過剩產能處置的市場價值最大化和過程陽光透明。

        破產程序是鼓勵創業創新、寬容失敗的有效法律機制。創新是供給側動力結構改革的關鍵。供給側改革一方面是讓市場及時出清,化解過剩產能,培育新的經濟增長點,另一方面是以創新形成更高質量的有效供給帶動新需求。企業破產法不僅是一部清算法,還有重整、和解的內容,是困境企業的救助法。債務人企業通過破產重整、破產和解等程序,在債權人會議的監督下,可以依法對于債權債務重新作出安排,通過引進新的戰略投資者等市場化方式重新配置資源,使破產企業重獲生機,重返市場經濟的舞臺。同時,破產清算程序也是一個依法確定“止損點”的程序。破產清算對于債務人企業的所有債權債務進行清理,按照法定的清償順序進行清償,企業依法注銷,所有的債權債務終結,市場主體消滅,整個社會信用也得以修復。破產企業的股東以其出資額為限對公司債權人承擔責任后即“止損”,可以東山再起,再謀新篇。創業創新就會有失敗,在失敗的創業創新的過程中往往埋下了成功的種子,破產程序正是保護這粒成功種子的土壤。

        推進破產審判、完善破產制度是推進供給側結構性改革的重要制度保障。有效發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,這是推進供給側結構性改革必須把握好的關鍵點,也是推進供給側結構性改革、建立長效機制的落腳點。企業破產是市場經濟條件下優勝劣汰競爭機制作用的自然結果。即使在經濟發達的美國,每年的破產企業也占1.1%以上,而我國企業破產率目前還不到萬分之一,破產制度作為市場經濟的一項基礎性制度的功能還遠遠沒有發揮。破產制度作為企業退出市場的法治化通道,是推進供給側結構性改革的重要制度保障,也是完善社會主義市場體系制度保障的基礎性內容。要著力建立完善完全市場化的企業破產制度,使我國市場經濟主體救治制度和退出機制真正建立起來,落到實處。

        二、干在實處,不斷探索完善市場化、法治化、常態化的破產審判工作機制

        近年來,浙江法院在加強破產審判工作、推進“僵尸企業”處置方面進行了大量有益的探索,通過積極發揮審判職能作用,促進汰劣擴優、提質增效、配優資源,穩妥化解結構性產能過剩,擴大有效供給,促進經濟轉型升級,走出了一條市場化導向、差異化處置、專業化審理、機制化推進的企業破產新路子。

        加強破產審判專業力量。建立專門的破產審判庭是企業清算和破產審判工作專業化、常態化的重要保障,也有助于破產審判隊伍的專業化建設。實踐證明,設立了專門破產審判庭的法院,處理企業清算和破產事務的積極性就高,效果就好。為此,浙江高院一直高度重視專業化的破產審判法官團隊建設,鼓勵和指導有條件的法院設立專門的破產審判業務庭,探索合理的破產案件績效考核標準。目前,溫州市兩級法院已經全部成立專門的破產審判庭或者專門破產合議庭,其他破產案件較多的基層法院也正在積極爭取設立專門的破產審判庭,或是設立了相對固定的破產合議庭。專業破產審判法官的集聚,為浙江法院破產審判開拓創新提供了扎實的人才保障。

        完善執行轉破產銜接機制。“僵尸企業”大多債臺高筑,是系列案件的被執行人,由于企業“僵”而不死,相關執行案件也隨之陷入僵局,導致“執行難”。如果執行程序能夠順利轉入破產程序,對“僵尸企業”的債務實行集中清償、統一核銷,就能很好地解決“僵尸企業”的執行難問題,并且為“基本解決執行難”攻堅戰作出重要貢獻。為此,浙江高院在全國率先出臺了《關于執行程序和破產程序銜接若干問題的紀要》,就執破銜接工作的啟動與釋明、執行法院之間以及執行法院與破產管轄法院之間執破銜接工作提出了具體意見,并就執破銜接工作推進中的執行案件的結案、債務人企業破產的裁定、破產程序啟動后原財產保全措施的解除、參與分配制度對企業法人的限制適用及執破銜接工作的監督等提出了工作指引。據統計,浙江法院2015年受理619件的破產案件中,有近六分之一是由執行程序轉入破產程序的,此舉有效解決了涉及百余家“僵尸企業”的執行難問題。

        推行破產案件簡易審理。為切實提高“僵尸企業”破產案件的審判效率,縮減審理期限,浙江高院在全國率先出臺《關于企業破產案件簡易審若干問題的紀要》,強調破產案件審理當簡則簡,債權人會議確認或認可的縮短期限、簡化或合并手續及處分權利的事項,不違反法律禁止性規定的,法院應予認可。尊重債權人意思自治,當事人之間對財產評估已協商一致的可以不再鑒定。

        破解破產財產處置難題。浙江法院強調在破產審判中遵循自愿、合法原則,在全國率先探索推進破產財產網絡司法拍賣機制,破產案件審理部門、司法技術管理部門、管理人分工協作、密切配合、有效協調,發揮各自職能優勢,實現工作效果最大化。溫州市中級人民法院出臺《關于通過網絡司法拍賣平臺處置企業破產財產的會議紀要》,充分發揮司法網拍“零傭金”、公開透明的優勢,優先適用網絡司法拍賣方式處置破產財產,努力提高破產財產處置效率和溢價率,為破產財產的網絡司法拍賣制度化提供了實踐樣本。

        建立完善破產管理人制度。破產管理人是破產具體事務的執行者,對于企業破產案件審理工作順利推進具有重要作用。企業破產法實施后,浙江高院出臺了《關于規范企業破產案件管理人工作若干問題的意見》,建立了破產案件動態管理人機制,先后兩次編制了包含270家中介機構和23名個人的破產管理人名冊,機構和個人管理人數量居全國首位。同時,建立破產管理人分級管理機制,探索試行區域性重大破產案件通過競爭方式指定管理人的制度,共通過競爭方式指定破產管理人105次,充分運用市場機制優化管理人資源配置,整體提升了管理人的履職能力和執業水平。今年6月,紹興市中級人民法院在一起涉及金額9億余元的破產案件中首次面向全國公開選任指定破產管理人,吸引來自京滬蘇等地的7家中介機構參與競爭。

        三、凝聚合力,聯動推進破產審判工作

        運用破產程序處置“僵尸企業”是一項系統工程,處置“僵尸企業”絕不是法院一家單打獨斗就可以完成的,需要黨委、政府、銀行等各方面的支持和協助。浙江法院的破產審判工作之所以能夠取得一定的成績,走在全國前列,正是始終堅持黨委領導、府院聯動、各方協調的成果。

        堅持黨的領導。黨的領導是做好法院各項工作的根本政治保障。運用破產程序處置“僵尸企業”要想取得預期成果,必須始終堅持黨委領導,靠黨把好方向。早在2014年,浙江高院黨組即向浙江省委專門報送了《關于及時依法處置“僵尸企業”盤活存量資產加快我省經濟轉型升級的報告》,提出了“進一步提升依法對企業兼并重組和破產的優勝劣汰重要作用的認識”“完善對企業的差異化處置的甄別機制,強化政府屬地責任和司法程序的對接”和“優化企業兼并重組市場環境中政府的公共服務職能”三點建議。省委書記夏寶龍批示:思路和做法是對的。省委的領導為浙江法院運用破產程序依法處置“僵尸企業”指明了大方向,也為后續的破產審判工作開展提供了強有力的政治支持。

        推進府院聯動。落實好政府在企業破產法實施中的公共服務和社會管理職能,是運用破產程序處置“僵尸企業”的重要保障。近年來,浙江高院先后推動省政府出臺《關于有效化解企業資金鏈擔保鏈風險加快銀行不良資產處置的意見》和《關于防范化解企業資金鏈擔保鏈風險促進經濟平穩健康發展的實施意見》,強調要注重運用破產程序化解企業資金鏈、擔保鏈風險,注重政府的前期風險處置機制與破產審判的對接,注重落實政府在破產審判中的維穩、社會保障等公共服務職能。各地法院在實踐中,通過建立府院聯席會議機制,協調解決破產案件審理中的稅負負擔減免、重整企業融資和信用修復及工商登記變更等具體問題。積極爭取財政支持,設立破產援助專項資金,解決了“僵尸企業”因無力支付破產費用而無法進入破產程序的問題。

        爭取銀行支持。銀行往往是“僵尸企業”的最大債權人,在破產程序啟動、債權人會議表決、破產財產處置、重整企業信用修復等方面,發揮著舉足輕重的作用。浙江法院在破產審判中,十分注重加強與銀行的溝通協調,積極爭取銀行的支持與協助。20156月,浙江高院與中國銀監會浙江監管局聯合下發了《關于人民法院和銀行業金融機構進一步加強相互協作的紀要》,強調要引導銀行業金融機構依照新民訴法司法解釋關于“執行和破產程序銜接”等規定,依法向法院提起對債務人企業的破產申請,并要求法院在受理破產申請后依法終結執行程序,為銀行核銷不良貸款提供依據。201510月,省政府辦公廳下發了《浙江銀行業分類幫扶困難企業指導意見》,強調銀行要依法支持法院主導的破產重整等司法程序,在司法程序中支持對困難企業的幫扶,依法維護擔保債權等合法財產權益。目前,浙江高院正在與人民銀行杭州中心支行深化合作,以期形成運用破產程序處置“僵尸企業”的更大合力。

     

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